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实际上，宪法规定的排列次序是法院、检察院、公安机关，这种规定方式具有合乎逻辑的宪政内涵，应当强调遵守宪法文本的意义。

[45] 《关于刑事诉讼法修改情况的说明》（1963年4月13日），参见前引﹝3﹞，闵钐编书，第449页。[3] 李六如：《人民检察的任务及工作报告大纲——在全国司法会议上的报告》（1950年8月6日），载闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第508页。

在政务院成立政治法律委员会之后，董必武建议省以上人民政府也建立政治法律委员会，其工作主要有以下四点：指导、布置、监督和检查民政、公安、司法、法院、检署等部门等工作。积极提高审案的质量，同时并应广泛进行法治的宣传教育工作，严格纠正违法乱纪现象的发生。上述犯罪侵犯的是国家机关的正常活动和社会公众对国家机关工作人员职务活动客观、公正性的信赖，检察院自行侦查的目的是为了监督法律的实施，维护公务行为的廉洁性和合法性。在我国宪政体制中，检察机关是国家专门的法律监督机关，法律监督权是检察机关行使的独立的国家权力。尽管公安机关可以因为违法而成为案件当事人，但在这种诉讼法律关系中，公安机关取得诉讼主体资格并非因为组织法上的职权规定。

检察院有权对公安机关的侦查活动是否合法进行监督。[47]这一报告体现出的思想是，在人民代表大会制度下，国家权力可划分为行政权、审判权、检察权和军事权，不同类型的权力之间既有分工，又要协调一致，根本上从属于最高权力机关。除了将案卷退回公安机关补充侦查之外，检察院对公安机关似乎没有更有效的监督制约机制。

11月11日，中共中央发出《关于中央政府机关精简机构和改变管理体制的批复》，决定公安部、最高人民检察院和最高人民法院三机关合署办公，由公安部党组织统一领导，从而在司法体制上否认了1954年宪法确认的司法独立原则和党的八大所确认的公检法分工负责和互相制约的制度。[52] 党的十六大报告（2002年11月8日）指出：我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党。如该法第142条第2款规定了检察院的免于起诉权：对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。[64] 参见孙谦主编：《检察理论研究综述（1999～2009）》，中国检察出版社2009年版，第45页以下。

[41] [苏]B.H.库德里亚夫采夫等：《苏联宪法讲话》删节本，刘向文译，群众出版社1983年版，第230页。（参见林钰雄：《检察官在诉讼法上之任务与义务》，《法令月刊》1998年第10期。

而法院对于检察院的制约主要体现为，对于主要事实不清、证据不足或有违法情况时，法院有权将案件退回检察院补充侦查，或通知检察院纠正。苏联1977年宪法第164条规定：一切部、国家委员会和主管部门、企业、机构和组织、地方人民代表苏维埃执行和发布命令的机关、集体农庄、合作社和其他社会组织、公职人员以及公民是否严格和一律遵守法律，由苏联总检察长及其所属各级检察长行使最高检察权。另外，据时任最高人民检察署党组成员、研究室副主任的王桂五回忆，此次检察机关取消风出现时，检察长罗荣桓告诉党组书记、常务副检察长李六如要将此事报告毛泽东主席，并说要多给毛主席写报告。……人民司法工作的任务，是惩罚犯罪，保护善良[2]，大家同时一个重大的总任务——巩固人民民主专政，保障共同纲领所规定的政治、经济、文化等日益健全与发展，由新民主主义走向社会主义道路。

事实上，检察院以退卷的方式制约公安机关，对于打击犯罪、保障人权而言效果并不理想，有的基层检察院与公安机关沟通顺畅，案件能及时退回公安消化。通过将法院、检察署负责人吸收为政治法律委员会委员的方式，政务院具备了影响三机关日常业务和工作方式的能力与途径。比如就分工而言，法律规定的是程序阶段式的结构，每一阶段都只有一个拥有决定权的机关，其它机关的权力（权利）都很小，由此确立每一阶段的权威主导机关，并且充分相信其道德上的自律，能秉公办案，无需其它机关进行制约，进而通过多层次的阶段递进认识，摒除认识上的不足，保证案件真相的发现，从而最终作出公正裁决。[32]为加强对国家各项工作的领导，1958年，中共中央决定采取分线领导、分兵把口的领导方式，在每一条路线上设一名主管书记，直接对应政府的职能部门。

来源: 《法学研究》2011年第3期 进入 韩大元 的专栏 进入专题： 法院 检察院 公安机关 。检察院有权监督审判活动是否合法，但是应当维护法院审判独立，重点监督审判的程序性问题和判决的执行，而不能作出实体决定交由法院去理解和执行。

当然，绝对的、泾渭分明的权力划分是难以实现的，但是至少不能过度渗入异种属性的权力，否则不利于完整、忠诚的履行宪法和法律赋予的职责，也就无所谓互相配合，遑论互相制约。2005年3月28日，被佘祥林杀害11年之久的妻子张在玉突然现身。

尤其是文革期间，砸烂公检法的潮流泛滥，造反派采用群专群审群判来代替司法机关依法办案，宪法和法律被束之高阁。当时提出这一原则实质上是‘托苏建制，正如中国历史上的‘托古改制一样。宪法修改委员会没有采纳这一意见，而认为，将这一原则上升为根本法，对于加强社会主义法制，保证准确有效地执行法律、维护公民的合法权益，都有重要的意义，这是我国司法工作中长期行之有效的一项好经验，因此应以根本法的形式加以确认。在宪法文本中，只有现行宪法第135条明确出现了制约的表述，这显然是制宪者慎重考虑的结果。综观1949年新中国成立到1978年这段历史，在现实与制度发展中，法院、检察机关和公安机关逐渐形成了一定的权力格局和相互关系的规则，奠定并影响了新中国政法制度的基础与发展方向。又如对精神病人作出强制医疗决定，根据刑法第18条的规定，强制医疗人员触犯刑法、涉嫌犯罪，经法定鉴定程序确认属于无刑事责任能力的精神病人时，由政府在必要的时候强制医疗。

互相配合体现的是工作程序上的衔接关系。萨维尼曾言：警察官署的行为自始蕴藏着侵害民权的危险，而经验告诉我们，警察人员经常不利关系人，犯下此类侵害民权的错误。

五、法院、检察院和公安机关关系的合宪性调整从近年出现的典型冤假错案的分析来看，宪法和刑事诉讼法规定的分工负责，互相配合，互相制约原则并没有落到实处。在进行社会主义改造、建立社会主义经济关系时期，三机关依然面临斗争的革命任务，只不过斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展[14]。

大部分则比较棘手，公安机关不愿意退回处理。[7] 刘少奇：《在中国共产党第八次全国代表大会上的政治报告》（1956年9月15日）。

[2] 《政务院关于加强人民司法工作的指示》（1950年11月3日），载上引中共中央文献研究室书，第452页。以公安机关为主导的刑事司法结构根深蒂固，甚至在三机关关系的表述上，最常用的都是公安机关排列第一的公检法称谓。1952年11月，公安部部长罗瑞卿由政治法律委员会委员升任副主任，这使得公安机关有权力对法院、检察署的工作产生实质性的影响，并对其工作进行指导。（一）法检关系：强调法院的独立性和检察院监督的程序性在建国初期的司法实践中，法院和检察机关的关系并没有得到特别的重视，它们与公安机关一道作为打击犯罪的刀把子。

将侦查权与审判权、检察权并列，体现了宪法对行政权对公民权利保障产生影响的高度关注，将监督制约侦查权的要求提升到了根本法的层面。在人民代表大会制度之下，不同国家权力之间存在分工关系。

权力制约的原理是中外共通的，只不过我国国家权力之间的制约是以人民代表大会制度为基础和背景。但在上述两起案件中，一审法院对于移送起诉的案件都作出了有罪判决，二审法院有时能够提出证据上的质疑，但基本都是采用发回原审法院的方式，而不是直接改判无罪。

还需要指出的是，建国初期，审判活动和司法行政是分立的，最高人民法院并非全国法院管理的枢纽，法院的行政事务都是由司法部管理的，比如第一次司法改革就由司法部牵头进行，与最高人民法院没有直接联系。其次，三机关互相配合的目的是实现国家权力运转的有效性，而不是互设障碍、故意刁难，更不是没有原则的片面、随意配合。

[77] 《南方都市报》2010年3月16日报道，中国大陆31个省区市中，4个直辖市的公安局长不再由政法委书记兼任，在其他27个省区中，已经有13个省区的政法委书记不再兼任公安厅长。[39]因而，这一原则的提出并不是对苏联刑事诉讼制度的机械照搬，而是在部分借鉴学习的基础上做出的创造性调整，其根据是中国的客观现实情况与法律体制的特点。首先，以字在该句中是一个动词，其含义应当理解为用来或目的在于，换言之，三机关的分工、配合和制约是手段，准确有效地执行法律是目的。[46] 《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》（1978年12月22日），《人民日报》1978年12月24日。

董必武在1954年9月接任最高人民法院院长，但法院工作位列最后。[54] 经查阅世界各国宪法有关法院、检察机关的规定，包括朝鲜、越南、古巴、前苏联等社会主义国家在内，均未找到类似条款。

国家的各级检察机关按照宪法和法律规定的范围，对于国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。如果要证成侦查是中国式司法的组成部分，理论上也许面临诸多难题。

对此，刑事诉讼法在重述宪法第135条的基础上，详细规定了三机关在办理刑事案件中的配合与制约关系，主要体现为以下两方面。）但也有不少学者持反对观点，认为应加强司法警察的侦查权，体现权责分明的程序要求，因为事实上大多数案件都是警察调查及搜集证据明朗后才移送检察官的。